문화재관람료와 국립공원입장료에 대한 이해

1. 문화재관람료와 국립공원입장료에 대한 이해


1) 문화재관람료 제도의 취지 및 징수의 법적 근거 : 1962년

ㅇ 문화재보호법은 모든 문화재는 원칙적으로 공개(법43조)하도록 하고 있으며, 문화재관람료는 문화재의 소유자(또는 관리자)가 문화재의 공개에 따른 보상차원에서 징수할 수 있도록 규정(법 44조)하고 있습니다.

ㅇ 문화재관람료제도를 도입한 취지는, 문화재로 지정되더라도 소유자(또는 관리자)가 이를 비공개하면 국민들은 그 문화재의 가치를 향유 할 수 없기 때문에 소유자로 하여금 공개를 유도하기 위해 반대급부를 준 것이라 할 수 있습니다.

ㅇ 문화재보호법상의 위 규정에 따라 1962년 해인사를 시작으로 문화재관람료는 처음 징수가 시작되었고, 현재는 67개 사찰을 포함해 약 160개 문화유적지에서 문화재관람료를 징수하고 있습니다.


2) 국립공원입장료의 태동과 ‘유사요금 이중징수’의 폐단 발생 : 1970년

ㅇ 국립공원입장료와 문화재관람료는 그 징수 목적과 도입시기가 다릅니다. 문화재관람료는 1962년 해인사를 시작으로 문화재의 공개에 대한 보상차원에서 징수가 시작되었고, 국립공원입장료는 수익자 부담의 원칙에 따라 그보다 늦은 1970년부터 국립공원관리공단이 별도로 징수를 시작하였습니다.

ㅇ 그러다보니 국립공원이나 도립공원을 방문하는 탐방객들은 사찰이 징수하는 문화재관람료와 국립공원관리공단이 징수하는 국립공원입장료를 별도로 내고 입장하는 불편(유사요금의 이중징수)을 겪을 수밖에 없었던 것입니다.

ㅇ 그런데 우리나라의 국립공원은 1970년 처음 도입당시부터 주요 사찰을 중심으로 형성되었습니다. 이는 도립공원도 마찬가지입니다. 실제로 우리나라 국립공원 구역의 40%가 사유지인데 그 대부분은 사찰소유의 땅인 것입니다. 더 중요한 것은 ‘사찰소유지’가 실제 국립공원의 핵심이라는 것이며, 국립공원을 방문하는 탐방객들은 대부분 사찰 땅 안에서만 시간을 보내다 온다 해도 과언이 아닌 것입니다.

ㅇ 다시 말해, 국립공원이나 도립공원을 지정하면서 사찰 땅을 모두 포함하여 지정하였고, 등산로나 탐방로는 사찰의 스님들이 수행하면서 다니던(원래 나있던)길을 중심으로 조성했던 것입니다. 이러한 조치가 현재에 와서는 큰 문제를 불러일으키고 있음은 두말할 나위가 없습니다.

3) 국립공원입장료와의 합동 징수, 잊혀져간 문화재관람료 : 1974년

ㅇ 이처럼 ‘유사요금의 이중징수’에 따른 탐방객 불편을 해소하기 위해 1974년 속리산 법주사를 시작으로 합동(통합)징수가 시작되었습니다. 통합징수는 국립공원관리공단이 담당하였으며, 징수금액의 절반은 문화재관람료였기에 그 만큼의 수익은 사찰로 귀속되게 되었던 것입니다. 그리고 1987년에는 모든 국립공원 내의 사찰로 통합징수가 확대되었습니다.

ㅇ 통합징수 제도의 도입으로 국민들은 한 곳을 방문해서 두 번씩이나 요금을 지불하는 불편이 없어졌고, 국립공원관리공단이나 사찰측도 인력이 이중으로 투입되는 폐단은 막을 수 있었지만, 거기에는 큰 부작용이 내재하고 있었습니다.

ㅇ 바로, 국립공원관리공단 직원들이 요금을 징수하다 보니 국민들은 더 이상 문화재관람료의 존재를 알지 못했다는 것입니다. 즉, 국립공원에 들어가면서 지불한 금액을 단지 국립공원입장료로만 생각했을 뿐 거기에 문화재관람료가 포함되어 있었다는 사실을 인지한 국민은 거의 없었던 것입니다.

ㅇ 그러다 보니, 2007년 1월 1일 국립공원입장료가 폐지된 이후 모든 국민들은 사찰방문이건 등산이건 국립공원이라는 구역 안에 들어가면 ‘무조건 무료’인 것으로 착각할 수밖에 없었던 것입니다. 여기에는 또한 국립공원이면 혹은 문화재이면 모두 국유일 것이라는 잘못된 인식도 크게 작용한 것으로 보입니다.


4) 국립공원입장료의 폐지와 문화재관람료의 재인식 : 2007년

ㅇ 결국 지금까지 수익자부담의 원칙에 근거하여 징수해오던 국립공원입장료는 국립공원의 서비스 수혜자의 확대 및 국민편익 증진 등을 위해 2007년 1월 1일부터 폐지되었고, 환경부와 국립공원관리공단은 ‘2007년 1월 1일부터 국립공원은 국민여러분의 것입니다’, ‘국립공원의 진정한 주인은 국민여러분입니다’ 등의 대대적인 홍보를 전개하였습니다.

ㅇ 그러나 문제는 여기에서 발생합니다. 환경부와 공원관리공단의 홍보문구만 믿고 국리공원을 찾는 수많은 국민들은 ‘문화재관람료’라는 새로운 복병을 만나게 된 것입니다. 국립공원 구역에 입장하면서 지불한 금액에 문화재관람료까지 포함되어 있었다는 것을 제대로 인지하지 못한 채 국립공원으로 향했던 국민들은 문화재관람료라는 어찌 보면 생소한 제도 앞에 당황할 수밖에 없었던 것 입니다.

ㅇ 비로소 우리 국민들은 문화재관람료라는 제도가 있었다는 것을 인지하는 순간인 것입니다. 그러나 -마치 공기와도 같이- 있으니 당연히 관람하고 볼 수 있을 것이라 생각했던 ‘문화재의 공개제도’에 상기와 같은 복잡한 내면이 숨어있었다는 것까지는 알 수 없었기 때문에, 갑작스러운 문화재관람료 지불과 관련된 당혹스러움은 쉽사리 가시지 않았고, 결국은 갈등으로까지 번지게 된 것입니다.


5) 문화재관람료와 관련한 갈등의 폭발 : 2007년 1월 1일 ~ 현재

ㅇ 위에서 말씀드린 대로, 국립공원입장료 폐지의 영향은 단순히 문화재관람료라는 제도가 있었다는 것을 다시 인식하게 하는 것으로만 그치지 않았습니다.

ㅇ ‘문화재의 공개와 관람료의 징수’제도의 취지와 ‘국립공원구역 안에도 사유지가 많다’는 사실을 모른 채, 무료라는 생각만으로 국립공원을 찾은 국민들께 듣도 보도 못한 ‘문화재관람료의 존재’는 짜증과 불만을 가중시켰고, 사찰과의 잦은 마찰이나 갈등으로 번지게 된 것입니다.



2. 국립공원입장료 폐지 후 생겨나는 의문들


1) 국립공원이나 문화재로 지정되면 당연히 국가의 재산이 되는 것 아닌가요? 국가에서 지정한 문화재를 가지고 사찰이 관람료를 받아도 되는 것입니까?

ㅇ 문화재로 지정된다고 해도 그것이 국가 소유가 되지는 않습니다. 이는 국립공원구역에 편입되는 사유지도 마찬가지입니다. 단지 여러 가지 행위제한과 지원을 받을 수 있을 뿐 그 소유권이 바뀌지는 않는 것입니다.

ㅇ 이러한 문화재 지정과 국립공원의 지정은 이중행위의 성격을 띠는 것으로, 한쪽에는 수익적 행위이지만, 다른 한쪽에는 부담적 행위입니다. 실제로 문화재보호구역이나 국립공원구역에 거주하는 사람들은 각종 행위제한과 재산권행사의 제한 등 수많은 고통을 겪으며 살고 있으며, 이는 사찰도 마찬가지입니다. 마치 개발제한구역이나 상수원 보호구역에 거주하는 분들이 고통을 당하고 있는 것과 같은 이치입니다.

ㅇ 단지 사찰은 문화재보호법상의 문화재관람료 징수를 통해 별도의 수익을 창출할 수 있다는 점이 국립공원에 편입된 토지를 소유한 일반 국민과의 다른 점이라 할 수 있습니다. 그러므로 사찰이 문화재관람료를 징수하는 것은 사유재산권을 행사하는 하나의 방법일 뿐 아무런 문제도 되지 않는 것입니다.(일반 국민이라도 국립공원구역 안이든 밖이든 혹은 다른 곳이든 문화재를 소유하고 있으면 당연히 문화재관람료를 징수할 수 있으며, 거기에는 정부에서 아무런 제재도 가할 수 없습니다.)


2) 문화재도 보지 않는데 멀리서 보인다는 이유만으로 문화재관람료를 징수하는 것은 불법이 아닌가요?

ㅇ 우리나라에서 지정하는 문화재는 청자, 불상 등 개별적 독립적으로 존재하는 점 단위 문화재가 있는가 하면, 사적, 명승, 사적 및 명승, 천연기념물(천연보호구역 포함), 문화재자료, 지방기념물 등 면 단위 문화재도 많습니다. 일반적 인식인 점 단위 문화재만 생각하면, 위의 질문이 타당하지만, 면단위 문화재를 고려하면 상황은 달리 인식해야 합니다.

ㅇ 2008년 3월 31일 현재, 국립공원 내에서 문화재관람료를 징수하고 있는 곳은 22개 사찰이며, 이중 최근의 문화재관람료 징수와 관련한 갈등을 겪고 있는 사찰은 14개소입니다. 14개 사찰 중 사찰 내 부속 건물이나 석탑, 불상 등에 한해 지정된 점 단위 문화재가 아닌, 사찰소유 토지 전체가 문화재로 지정된 면단위문화재가 9개소에 달합니다. 즉, 사적 및 명승(해인사, 법주사, 화엄사), 천연보호구역(신흥사, 설악산 천연보호구역), 문화재자료(천은사, 도갑사), 지방기념물(내장사, 내소사, 쌍계사) 등으로 지정되어 있는 것입니다.

ㅇ 비단 이렇게 면단위 문화재로 지정되어 있지 않더라도, 문화재와 그 주변은 반경 500M 이상의 영역이 문화재보호구역으로 지정되어 문화재와 동일한 취급을 받고 있습니다. 모든 문화재는 별개로 독립적하여 존재하는 것이 아니라, 주변 환경 및 경관과 하나 되어 존재해야 비로소 그 역사적·경관적·예술적 가치를 발휘하기 때문입니다.

ㅇ 그러므로 사찰 경내에 진입하면 청자, 불상, 석탑, 대웅전과 같은 수려한 건축물 등은 보이지 않아도 실제로는 문화재(구역) 안에 혹은 문화재보호구역 내에 들어와 있는 경우가 대부분인 것입니다.


3) 문화재관람료 징수 매표소는 사찰 문화재 관람객과 일반 등산(탐방)객이 구분이 가능한 곳으로 당연히 이전되어야 되는 것 아닌가요?

ㅇ 물론 이러한 문제제기는 당연하고 또 그렇게 되어야 합니다. 그러나 거기에는 국유지와 사유지 혹은 국·공유재산과 사유재산의 명확한 구분이 가능할 것이 전제되어야 합니다. 지금까지 국립공원인줄로만 알고 다니던 등산로가 -국가소유인 산을 등산하고 있다고 생각했던 곳이- 사유지인 사찰소유 땅이고 또한 그 곳이 문화재 혹은 문화재보호구역에 편입되어 있었다는 사실을 알게 되면 어떻게 될까요?

ㅇ 물론 종교단체인 조계종이나 사찰, 스님들이 자비를 베풀어 문화재관람료를 징수하지 않고 무료로 사찰사유지에 출입을 허용한다면 문제는 간단하겠지만, 그것은 어디까지나 사찰이나 조계종의 자율적인 결정권한이고, 그것을 정부나 국민들이 강제할 수는 없는 영역입니다.

ㅇ 문제는 주요 국립공원에 현재 나있는 등산로가 모두 이런 식 이라는데 있습니다. 이는 -앞서 말씀드렸듯이- 국립공원 지정이 사찰을 중심으로 이루어졌고, 탐방로와 등산로 또한 사찰스님들의 수행로를 따라 그대로 조성되면서 현재의 문제가 발생하고 있는 것입니다.


4) 그렇다면 대체탐방로를 조성해 사찰사유지를 우회하면 되지 않습니까?

ㅇ 물론 그렇습니다. 하지만 그것도 간단치만은 않은 것 같습니다. 현재 사찰이 운영하는 매표소는 모두 사찰소유 땅으로 이전되어있습니다. 이러한 사정을 아는 일부 등산객과 국민들은 환경부나 국립공원관리공단 등에 대체 탐방로 등의 조성을 요구하고 있지만, 환경파괴의 문제나 막대한 소요비용, 그리고 관련 환경단체 등의 반대 때문에 그것도 여의치는 않은 것으로 알고 있습니다.

ㅇ 결론적으로, 국립공원관리공단이나 환경부에서 현재의 탐방로를 사찰소유 토지가 아닌 곳으로 별도로 조성하지 않는 한, 일반 등산객들이 사찰사유지를 무료로 통과할 수 있도록 하는 사찰의 자발적 조치가 있기 전에는 현재의 갈등상황이 지속될 가능성이 많다는 것입니다.

ㅇ 그러나 사찰의 이러한 행위는 현행법상 어디에도 제재를 가할 방법이 없으며, 현재의 조계종의 위세와 영향력을 고려할 때, 우리나라의 헌법이 사적자치의 원칙을 인정하는 한은 향후에도 어떠한 제재조치 신설도 쉽지는 않을 것 같습니다.


4) 왜 정부에서는 아무런 강제조치도 취하지 않는 것인가요?

ㅇ 앞서 말씀드렸듯이, 문화재관람료 제도는 문화재의 공개를 유도하기 위해 도입된 제도이고 또한 사유재산권의 행사일 뿐이므로 강제적인 행정조치를 취할 수 없는 상황입니다.

ㅇ 또한, 사찰의 행위가 현행법상 위법하거나 불법적인 것이면 민형사상의 조치도 검토해 볼 수 있으나, 조계종도 법의 테두리 안에서 문화재관람료를 징수하고 있기 때문에 그조차도 불가능합니다. 그렇다고 헌법원칙이나 정신에 반하는 사유재산권 행사의 제한을 무한정 가할 수도 없을 거라는 것은 잘 아시리라 믿습니다.

ㅇ 게다가 또 한편으로는 정부의 예산이 넉넉지 않아 문화재관리에 소요되는 예산을 모두 충당할 수 가 없어 사찰에 전가하고 있는 측면도 있다는 점이 더욱 조계종의 양보를 끌어내기 힘든 상황입니다.

ㅇ 결국 정부에서는 조계종의 양보를 끌어내기 위해 2007년 한 해 동안 다방면의 노력을 전개하였지만 별다른 진전을 보지 못한 것입니다.



3. 그간의 정부의 해결노력과 향후 계획

ㅇ 국립공원입장료 폐지이후 대두된 갈등의 핵심은 문화재관람료 문제로 모아지고 있습니다. 국민들은 문화재를 보지 않는데 왜 관람료를 징수하느냐는 것이고, 사찰 측에서는 사찰의 수행공간을 방해하고 환경을 해치는 무분별한 탐방문화에 맞서 문화재관람료의 징수는 보다 강화 되어야 한다는 것입니다. 오히려 정부의 탐방객 끌기 위주의 국립공원 정책을 비판하며, 국립공원 지정해제 운동을 벌이기도 하고 있습니다.


1) 제도개선 협의회 구성 운영 및 매표소 이전 추진

ㅇ 이러한 갈등해결을 위해 정부에서는 환경부와 문화관광부, 국립공원관리공단, 문화재청이 조계종 측과 “국립공원 및 문화재관람료 제도개선협의회”를 운영하며 사찰 매표소의 자율적 이전을 유도하였지만, 조계종과의 이견차가 너무 커 성사되지 못하였습니다.

ㅇ 조계종과의 이견의 핵심은 국립공원편입 토지의 보상 등에 관한 것인데, 조계종에서는 국립공원 내 편입 사찰사유지의 지정해제 또는 사용료의 지불(약 1600억원)이나, 일상적 문화재관리비(경상비)를 요구하는 등 정부로서는 도저히 수용 불가능한 주장만을 되풀이해 타협점을 찾지 못한 것입니다.


2) 문화재보호법 개정을 통한 감독권 강화 추진

ㅇ 조계종의 이러한 행위에 대해 통합민주당(구 열린우리당)의 지병문의원의 대표발의로 문화재관람료 징수에 관해서는 문화재청장의 승인을 받도록 하고, 이를 위반할 시 2년 이하의 징역이나 2천만 원의 이하의 벌금에 처하는 내용의 문화재보호법 개정(안)이 발의(2007.2.9.)되어 국회본회의를 통과(2008.2.19.)하였으나, 결국엔 조계종의 항의에 따른 국회의 자진철회(2008.2.26. 번안동의)로 무산되고 말았습니다.


3) 향후 계획

ㅇ 2008년에도 지속적으로 제도개선 협의회나 실무소위 등을 열어 협의와 타협은 지속해 나갈 것이지만, 환경부와 문화재청의 힘만으로는 한계가 있어 청와대와 정치권 등이 참여하는 범정부적인 대책기구 운영을 건의할 계획입니다.

ㅇ 또한 조계종의 관람료 수입과 지출내역을 투명화하기 위한 법개정을 다시 한번 추진할 계획입니다. 그것이 현재의 갈등상황 해결을 위한 최선의 방법은 아니지만, 현재의 상황을 개선하는 데는 도움이 될 것으로 판단하고 있습니다.

ㅇ 또한 관계 지자체 등과 협의하여 천은사 등 주요 민원이 발생하는 개별 사찰별로 대응책을 마련하여 협상하도록 할 것입니다.